不是所有的工程都叫EPC（上） 《工程总承包管理办法》解读04期
作者：华体会竞猜
原标题：不是所有的工程都叫EPC（上） 《工程总承包管理办法》解读04期
余存冬律师，良筑所创始合伙人，南学硕士学历，原专业为建筑监理，有多年工程监理的从业背景，二级建造师。2008年从事律师职业，办理过大量的建设工程纠纷案件，良筑EPC研究中心负责人。
本期标题“不是所有的工程都叫EPC”，虽吸引眼球，但笔者本意是讨论引申的两大问题：一是本办法的调整范围，即不是所有的EPC项目都归本办法管，本办法只管房建和市政领域；二是本办法适用的项目，即不是所有的项目都适用EPC模式,只有内容明确、技术成熟的才适合。本期讨论第一大问题—适合使用的范围。
本条是条例适合使用的范围的规定。适用范围通俗点讲，就是这一个条例管得有多宽，具体又可细分为：它能管哪些领域？又能管这些领域的哪些项目？
打个比方，本次新冠病毒肆虐期间，江苏各地级市的应急指挥部都出台了各类延期复工的通告。比如常州市应急指挥办的通告，首先适合使用的范围有地域性，只能约束常州区域的企业。其次他的适合使用的范围还有行业性，比如针对生产性企业的、针对政府机关、事业单位的等等。
从征求意见稿一、征求意见稿二到最终定稿，本办法的适合使用的范围从未发生过变化，均是针对房建和市政项目。
而且本办法全称是《房屋建筑与市政基础设施工程总承包管理办法》，名称虽然很长，但开宗明义、开门见山地表明了本办法的适合使用的范围—房屋建筑与市政基础设施。
本办法没有规定“房屋建筑和市政基础设施项目”的概念，既然办法明确了适合使用的范围是房建和市政基础设施领域，那么我们要弄清楚什么是房屋建筑？什么又是市政基础设施？
对于“房屋建筑”的定义，《建筑法》第二条规定，本法所称建筑活动，是指各种类型的房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装活动。
《建筑法》并没有直接规定什么是房屋建筑，而是规定了比房屋建筑更广阔的概念—建筑活动，指出活动包含房屋建筑及其附属和配套工程。
为了更好地理解和适用《建筑法》，全国人工委编写了《中华人民共和国建筑法释义》。
对于什么是“房屋建筑”，书中解释为：是指具有顶盖、梁柱和墙壁，供人们生产、生活等使用的建筑物，包括民用建筑、厂房、仓库、办公楼、影剧院、体育馆、学校宿舍等各类房屋。
除此以外，住建部《房屋建筑和市政基础设施工程项目施工招标投标管理办法》，以及《建筑工程项目施工发包与承包计价管理办法》等规章，都对什么是房屋建筑进行了不同程度的归纳和定义，总体上与《建筑法》的规定是一脉相承的。
对于房屋的理解，我们大家可以参照前述《中华人民共和国建筑法释义》中对于“房屋建筑”的解释来理解。
对于什么是“市政基础设施”，《房屋建筑和市政基础设施工程项目施工招标投标管理办法》第二条规定：市政基础设施工程，是指城市道路、公共交通、供水、排水、燃气、热力、园林、环卫、污水处理、垃圾处理、防洪、地下公共设施及附属设施的土建、管道、设施安装工程。
可见，市政基础设施其实是针对城市范围内的，涉及道路、供水、照明等公用事业、公共基础设施及其配套和附属的项目。
以上是从正向思维的角度，去分析本办法所调整的房屋建筑和市政基础设施具体包括哪些内容。
除此以外，我们还可以从逆向思维的角度，去分析哪些是本办法所不调整的工程领域和工程项目。
我们再从反向角度来思考这样的一个问题，就是哪些领域和项目是不归条例管的？这样的领域和项目到底有没有？这就好比地上的一捆菜，是篮子里的就放到篮子里，不是的就放到篮子外，这样篮里篮外分得很清楚。
笔者通过梳理发现，除了房屋建筑与市政基础设施领域的项目外，还有非常多的领域和项目是不归本办法管的。
如果把整个国家的固定资产投资建设比作一个大的蛋糕的话，那么房建和市政只占这一整块蛋糕的一小份额，除去房建和市政以外，还有大量的分属于其他领域的工程建设项目。
铁道部颁布的于2007年1月1日起施行的《铁路建设项目工程总承包办法》第三条规定：本办法适用于采用技术成熟的铁路大中型建设项目，能够在工程总承包合同中明确技术标准、品质衡量准则、交验标准，合理确定工程投资的其他铁路建设项目可参照执行。
交通运输部颁布的于2015年8月1日起施行的《公路工程设计施工总承包管理办法》第二条规定：公路新建、改建、扩建工程和独立桥梁、隧道（以下简称公路工程）的设计施工总承包，适用本办法。
本办法所称设计施工总承包（以下简称总承包），是指将公路工程的施工图勘察设计、工程项目施工等工程内容由总承包单位统一实施的承发包方式。
此外还有涉及军用设施、核电、风力发电等项目，这些都不属于房建和市政领域，按本办法的规定这些领域和项目的工程承包，均不归本办法管。
虽然还有很多其他建设领域和工程建设项目的工程总承包，不适用本办法的规定调整。但鉴于本办法是由住建部和国家发改委共同颁布实施的，发布的主体除了住建部还有发改委。
对于归口由国家发改委审批核准的项目，如果所在领域已经制订了相关的工程总承包规范性文件，比如本文五.1点所提到的铁路大中型建设项目，则按相关文件执行。
一是单独制订本领域的规范性文件，如铁路领域的《铁路建设项目工程总承包办法》。即便如此，对于一些原则性的问题，比如本办法确立的“双资质”问题，再怎么制订本领域的规定也是不可能突破的。制订必然会以本办法的规定作为依据，实际上本办法某一些程度上起到了准“上位法”的作用。所以其他领域的工程总承包商，绝对不能心存幻想，期待本领域会有不一样的规定出台。如果出台某个办法说该领域的工程总承包不需要双资质，你认为这个规范性文件、规章能通过吗？一定是不能通过的。
二是不再制订本领域的规范性文件，但真实的操作中直接参照本办法的规定来执行。
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