四川省工程总承包项目（EPCDB）实施的分析与建议
作者：华体会竞猜
2016年住房城乡建设部《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市〔2016〕93号）出台后，四川省住建厅也印发了《四川省政府投资项目工程总承包试点工作方案》的通知（川建勘设科发〔2016〕644号），要求从2016年9月至2018年6月在四川省开展工程总承包项目试点工作，工作步骤分为准备、实施、总结三个阶段，由四川省住房城乡建设厅负责指导实施。在准备阶段，对采用工程总承包模式的政府投资项目和已经开展工程总承包业务的大型设计、施工公司进行专题调研，了解工程实施情况及遇到的困难和问题，研究探讨试点工作的详细的细节内容和措施。在实施阶段，对试点项目的实施情况做跟踪和监督，落实五方主体责任，并研究解决试点项目推进过程中出现的问题。在总结阶段，将梳理试点项目实施过程中的问题、总结经验，研究制定政府投资项目实施工程总承包的具体办法，构建工程总承包模式下建设各方主体的质量安全责任体系，在全省全面推广实施政府投资项目工程总承包。在四川省住房城乡建设厅的推动下，四川省的工程总承包项目，特别是政府投资的工程总承包项目如火如荼地开展。
本文就2019年-2021年三年四川省工程总承包项目（部分数据）相关情况做分析并提出一些建议，本文的工程总承包括EPC和DB模式。
在四川省公共资源交易信息网以“EPC招标公告”为关键词检索，2019年相关结果为2534个，2020年相关结果为1131个，2021年相关结果为1133个。
2020年12月9日四川省住房和城乡建设厅发布《关于公布房屋建筑和市政基础设施工程总承包示范项目的通知》，确定了成都市草池街道罗家村社区工程二期安置房等125个项目为四川省房屋建筑和市政基础设施工程总承包示范项目。通过示范项目引领和推进全省工程总承包项目的全面开展。
2020年6月28日《四川省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包推进工作方案》的工作目标为：到2022年，培育100家工程总承包骨干企业，发挥其引领示范作用。到2025年，培育300家工程总承包骨干企业，工程总承包市场基本形成。
为了培育工程总承包企业，2020年7月2日四川省住房和城乡建设厅发布《四川省住房和城乡建设厅关于公布四川省工程总承包试点单位名单的通知》，包括中铁二局集团有限公司、中铁二十三局集团有限公司、中铁二院工程集团有限责任公司、中国建筑西南设计研究院有限公司、中国市政工程西南设计研究总院有限公司、中国建筑西南勘察设计研究院有限公司等156家单位（企业）作为工程总承包试点单位。
2016年《四川省政府投资项目工程总承包试点工作方案》的通知（川建勘设科发〔2016〕644号）提出“大胆创新。鼓励各级住房城乡建设主管部门和试点项目在管理体制机制、项目运营模式等方面大胆创新，为工程总承包模式发展探索经验”，四川省自2016年以来大力推行工程总承包，因尚无完善的工程总承包相关立法背景，又无相关实践经验，因此在创新摸索中必然会出现一些问题。四川省审计厅对四川省的8市32个区（市）县在“十三五”期间实施的1637个政府投资工程总承包进行了专项审计调查，涉及总投资9862.20亿元，分别占同期全省工程总承包项目数的56.7%、总投资的67.2%，重点穿透剖析40个工程总承包项目，涉及总投资530.8亿元。
工程总承包自《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市〔2016〕93号）和《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（〔2017〕19号）文件施行以来，虽然各地大力推进政府投资项目的工程总承包，但是由于工程总承包方面至今仍没有相关的法律和法规支撑，仅在政策层面不断地通过打补丁方式来进行规范，四川省近年来相继出台的有关政策文件包括2019年8月20日四川省人民政府办公厅《关于推动四川建筑业高水平发展的实施建议》，2020年4月2日四川省住房和城乡建设厅、四川省发展和改革委员会印发《四川省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》，2020年6月28日四川省住房和城乡建设厅印发《四川省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包推进工作方案》，2021年12月15日四川省住建厅、四川省发展和改革委员会、四川省财政厅、四川省审计厅、四川省政府国有资产监督管理委员会等5部门发布《关于逐步加强全省房屋建筑和市政基础设施工程总承包监督管理的通知》等，但是这仍是处于边试行边规范的状态，无法根本解决工程总承包项目在运行中操作规范的缺失问题。
1、项目不符合初步设计审批未完成就发包的情形，却在初步设计前就发包。甚至有的项目在无方案设计、在可研阶段就发包。由于可研阶段项目仅有投资估算，若业主将方案设计一并发包给承包人后，鉴于投资估算依据不具体，非常容易造成承包人在方案设计、初步设计后发现建设项目所需要的实际投资超过最初投资估算/概算的预估，使建设项目陷入建设困难甚至被迫最终停止。
2、项目实为施工总承包但却按照工程总承包项目建设模式进行招标，在实施中设计和施工仍然是各自为政，设计主要依照业主的要求或指示开展工作，项目没有设计与施工的深度融合。
3、四川省住房和城乡建设厅等部门印发的《关于逐步加强全省房屋建筑和市政基础设施工程总承包监督管理的通知》虽然对于招标提出了要求，但是具体实施情况尚需要针对有关项目检查落实，实践中存在项目的部分使用功能、建设规模、建设标准及投资规模等不明晰、不具备工程总承包发包条件（含片区开发的打捆项目等），却采取了工程总承包建设模式招标的情形。
由于存在部分工程总承包项目在建设规模、功能要求等不确定的情况下招标，以及工程总承包项目以发包人招标技术方面的要求作为发包人要求等不规范情形，所以虽然看似发包人招标技术方面的要求的文件洋洋洒洒写了几百页，但是对工程总承包项目的内容、范围、规模、标准、功能、质量、安全、节约能源、生态环境保护、工期、验收等十一项内容却有的是不完整缺项，有的是不规范模糊不清，致使项目在实施和验收阶段经常出现重大争议！发包人要求的编写要建立在操作实践经验基础上，无论是业主还是招标单位和全过程咨询单位对发包人要求的编写都存在操作实践经验的不足，因此目前发包人要求的不规范是工程总承包争议发生的主要原因。
根据四川省审计厅审计报告显示，部分工程总承包项目在建设规模、功能要求等不确定的情况下招标，估算、概算审核把关不严，以及87%的项目采用传统费率下浮模式，不符合“总价合同或成本加酬金”等改革要求。工程总承包以固定总价为基本的计价原则，费率下浮模式属于传统的施工总承包计价模式，根本不能适应工程总承包通过总价控制投资的目的！
四川省工程总承包虽然已推行六年，但是部分发承包人仍然按照施工总承包思维管理并实施工程总承包，发包人按照施工总承包模式深度介入，存在“穿新鞋走老路”。特别是对实施过程中设计优化的严格审批以及设计优化节约的费用干预较大，而承包人仍然有“低中标、勤签证、高索赔”的想法，随时都在考虑签证变更问题，在发生工程总承包争议纠纷后，各方均是以施工总承包思维提出各种解决方案，各方的认识还没有从“施工总承包按图施工”转变到“工程总承包是按照合同约定实施”上。
四川省审计厅2020年度工作报告中指出，部分工程总承包项目虽然缩短了开工时间，但由于前期无勘察或勘察深度不够、论证不充分、建设内容或技术方案不明确等原因，导致后期管理协调难度大、结算争议多，严重影响工程建设进度。893个在建项目中有10%已超合同工期，平均超期近7个月，657个完工项目中有53%超合同工期，平均超期近10个月。实施工程总承包目的之一就是节约和控制建设工期，通过设计、采购和施工的深层次地融合达到工期的有效管控，但是实践证明工程总承包项目经常严重超工期，由于工程总承包投资巨大而且部分涉及民生，工期超期对于加大投资所需成本和保障民生都产生不可预估的影响。
将四川省高级人民法院及四川省内的中级人民法院作为检索法院级别要求，以“工程总承包”作为关键词检索后发现，四川省内目前通过诉讼方式解决工程总承包纠纷案件较少。通过实务经验，工程总承包项目发生争议后当事人各方都选择诉讼或仲裁意愿不高，最根本原因为诉讼与仲裁无论时间成本还是经济成本都很高，实践中常见工程总承包项目因为各方争议僵持不下，通过诉讼或仲裁解决又耗时过长最后导致停工情形，因此各方在权衡后都不倾向选择诉讼与仲裁。而目前对于工程总承包发生争议纠纷调处方式与机制尚不完善，实践中对于第三方调解和第三方争议解决机制运用较少。
从四川省发展和改革委员会公布的文件显示，2022年上半年，700个省重点项目完成投资4184亿元，年度投资完成率65.6%、超时序进度15.6个百分点，比去年同期高1.3个百分点。四川省从建筑大省走向建筑强省，工程总承包既是工程发展的主要方向，也是培育建筑企业提升管理做大做强的有效途径。对于四川省工程总承包发展提出以下建议：
对于四川省内正在实施的以及未来将要实施的工程总承包项目，建议政府以问题为导向制定和完善有关政策，特别是从工程总承包项目的立项审批/核准/备案、概算审批、计价模式以及实施过程监管等方面制定有关政策措施，防止已经实施的工程总承包项目出现大面积的审批监督管理问题，避免新的工程总承包项目仍然沿袭过去施工总承包模式，长时间无法走出施工总承包的阴影。
工程总承包项目应当严格执行《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》《四川省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》及《四川省住房和城乡建设厅等部门关于逐步加强全省房屋建筑和市政基础设施工程总承包监督管理的通知》的相关规定要求，在招标阶段“建筑设计企业应当在发包前完成项目审批、核准或者备案程序。采用工程总承包方式的企业投资项目，应当在核准或者备案后进行工程总承包项目发包。采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包；其中，依照国家有关规定简化报批文件和审批程序的政府投资项目，应当在完成相应的投资决策审批后进行工程总承包项目发包。”同时严格按照编制工程总承包项目招标文件的内容要求编制招标文件，特别是发包人要求应当列明项目的目标、范围、设计和其他技术标准，同时完整准确地描述“项目的内容、范围、规模、标准、功能、质量、安全、节约能源、生态环境保护、工期、验收、主要和关键设备的性能指标和规格等要求”，在发包人要求具体明确前提下，能够准确的通过工程总承包项目具体情形实施限额设计。
四川省工程总承包虽然推行了六年，但是鉴于项目实施各方以及监管部门对于工程总承包的了解和认识仍有不足，项目实施中出现很多问题在所难免。部分项目在仅有方案设计，初步设计尚未审批的情况下工程就进行实施工程，在施工全套工艺流程中察觉缺陷后再倒回初步设计完善与审批，部分项目实施过程中业主提出提档升级要求，导致项目建设内容、范围和标准超出原招标文件和合同约定，继续施工如何突破限额产生争议。因此加强对于工程总承包实施过程的监管特别的重要，仅过程审计和全过程咨询是不够的，建议在政府审计，住建等部门监管的同时还可以引入第三方监督，包括会计师事务所、律师事务所等第三方评估、调查等方式实施项目的动态监控。
中国第十八届中央委员会第四次全员会议通过的《中央关于全方面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。2021年2月19日，中央全面深化改革委员会第十八次会议审议通过《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》，强调要推动更多法治力量向引导和疏导端用力，加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控，完善预防性法律制度，从源头上减少诉讼增量。工程总承包标的大、实施周期长，涉及主体众多，很多项目都关系国计民生，诉讼或仲裁方式不能完全适应工程总承包项目争议的解决，《建设项目工程总承包合同》(GF-2020-0216)有四类争议解决方式，包括：和解，调解、争议评审、诉讼或仲裁，特别是引入国际争议评审成熟经验的争议评审机制对于解决工程总承包争议特别的重要，建议引入工程总承包项目多元化解决机制，通过政府投资项目争议评审示范引领和带动四川省工程总承包项目争议的高效便利解决，有力地推动四川省工程总承包健康有序发展。
2022年1月12日四川省住房和城乡建设厅等六部门联合印发《加快转变建筑业发展方式推动建筑强省建设工作方案》的通知，该文提出“大力推行工程总承包…装配式建筑、政府投资项目、国有资金占控股或主导地位的项目、抢险救灾项目和大型公共建筑建设内容明确、技术方案成熟的，应优先采取了工程总承包”， 2022年6月9日四川省人民政府办公厅印发《支持建筑业公司发展十条措施》继续提出“积极推行工程总承包，培育工程总承包市场”，四川省作为建筑大省，未来工程总承包将成为工程建设的主要组织方式，一定要通过分析、总结并逐渐完备改进“走出一条内涵集约式高质量发展新路，为建筑强省建设提供有力支撑”。
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