财政部40号函未将ABO FEPC定性为隐债 也不会那样做
作者：华体会竞猜
》(财金函[2021]40号)，文字提纲挈领、高度概括，对于PPP和授权特许经营等非传统投融资模式提出了宏观的指导，但并没有给出具体判断，然而文件提及的“PPP监管趋严等原因，部分地方开始采用“授权-建设-运营”（ABO）、“融资+工程总承包”（F+EPC）等尚无制度规范的模式实施项目，存在一定地方政府隐性债务风险隐患”，不出所料地，又引起了莫名惊诧。
又是一个周末的文件。2021年的前大半年，对于基础设施建设领域来说，是个焦虑烦躁的大半年——从2019年下半年到现在的两年多，并没有重磅文件出台，显然难以平复各种解读爱好。从集中供地，到地款税政，“别了土地财政”，“ABO凉凉”等等神解读此起彼伏，不一而足。
如果能够正确理解ABO，就不难得知最简单的例子，养老院，就是一种典型的ABO子类型：建设(B)养老院前开始到民政局办理相关手续(A)，并在运营(O)阶段，依照床位及人数获取政府支付的购买服务费用。ABO凉？打算让全国养老院的老头老太太都流落街头么？
财政部：ABO、F+EPC等尚无制度规范的模式存在一定地方政府隐性债务风险
ABO是“授权(Authorize)-建设(Build)-运营(Operate)”简称，F-EPC是“有融资的工程设计、采购、施工总承包”的简称，或者换成EPC+F，在基本的建设融资领域里也没什么不同。
ABO的模式概念，指向项目中前期，主要描述了项目主体地位获取方式、项目含有建设和运营等内容；至于常说的F-EPC模式，信息量就更少了，仅仅指向项目中期，描述了项目中包含工程总承包和融资；至于E及P的环节，对于基本的建设融资领域是没什么意义的。
ABO或者F-EPC，本身是所有片区开发，甚至所有PPP项目的一个必要的组成部分；或者说，所有的管理库PPP项目，都包含有ABO或者F-EPC架构的内容。
因此，抛开支付环节和移交环节，单独讨论ABO或者F-EPC架构是否属于PPP还有是不是属于违规举债的课题，是没有一点意义的。
财政部并未将ABO、F-EPC统一定性为隐性债务。以我们主管部门的业务修为来说，也不可能那样做。
伴随着ABO和F-EPC的产生，对其合规性的讨论，就一直争论不休。然而，合规性判定的关键环节，在于支付条件。通常的，指向项目的中后期。
因此，仅凭ABO或者F-EPC这样英文缩写所表述出的内容，根本不可能判断合规性，片区开发也是一样。不考察支付环节，根本没办法判断合规性。极端的说，如果不用付钱，那么无论JQK，还是A2王怎样，都一定跟违规举债丝毫没有关系的。或者说，如果仅限于ABO或者F-EPC环节，并无违规举债可能。
按照，现行文件法规，地方政府除发行地方政府债券之外，只要是举借债务，就属于违反相关规定的行为。判定限额外违规举债的条件，主要是判断是否为“债”。这个判断，可以总结成一个三字词语：谷子地。也即，造成了：
第一，必须是固化(或相对固化)的支出责任，即具有承诺或兜底性质的。合规PPP形成的支出责任不纳入违规举债的根本原因，即在于其支出责任是建立在对建设运营绩效考核基础之上的。
第三，必须是穿透来看应由财政承担的支出责任，不使用财政资金的情况，不纳入违规举债。
同时满足上述三项条件的，必定是违规举债；不同时满足的，需要视情况而判定。
判断包括ABO/特许经营在内的任何筹资模式的合规性，都要看付款环节是如何约定的。
违规举债，是指财政承担了延后的固化的支出责任；只有按此考核付款环节，才有机会对合规性进行研判；或者极端的说，如果不用付款就必然不会涉及到违规举债。
2015年前后原始的购买轨交服务ABO模式，在2020年春节前财政部发布《购买服务管理办法》，明确购买服务合同最长不能超出3年后，大部分已不能实施了。少数特殊领域ABO模式，对此进行了合规性修补。
付出未必马上获得回报：投资与获取回报之间有时间差，是永恒的现象；收益率也是：我们在华为那里买电脑，在开发商那里买房子，卖家都会把投资收益率计算进去，也都没有构成违规，恐怕不计算才会构成违规吧。
构成违规的充分必要条件之一，是延期支付。不仅仅限于片区开发项目，所有的基建领域项目都是如此。详情参见公号内的片区开发专题。
近3-5年来，①封闭运作和②区域内增量财政资金的内部平衡，几乎已成为片区开发项目的标配。
①封闭运作，保证了绩效考核的测算有据可依；不封闭运作的片区开发，等同于兜底承诺。
②区域内增量财政资金的内部平衡测算，保障了片区开发项目能够得以按期支付。
但是，这二者并不是合规护身符，不采取这两项措施，基本上可以判定为违规举债；采取了这两项也不能够确保合规性。
只要存在基建项目中工程的延期付款，就存在违规举债的线索；或者说，只有解决了延期支付的问题，才能突破片区开发模式的瓶颈。详情参见公号内的片区开发专题。
产业导入是片区开发的特有内容，片区开发亦必然派生GDP，由此，对派生GDP体系的绩效考核是片区开发的特有内容。建立了“基础设施投资和招商引资服务”与“实现区域经济发展目标”的“投入—产出”之间的科学且有效关联的绩效考核机制，才是片区开发的成功关键，才是片区开发模式的核心技术，没有之一。
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