过不了合法合规和投资控制两道坎应慎重选择工程总承包
作者：华体会竞猜
继2017年12月26日发布《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》征求意见稿后，住建部于2019年5月10日再次针对《工程总承包管理办法》征求意见。与上次不同的是，这次征求意见有了投资主管部门国家发改委的重视和参与。
作者觉得，一个管理办法两次在全国范围征求意见，而且有了小国务院之称的国家发改委共同参与，足以说明总承包项目管理和实施还存在诸多难以操作和控制的难点。
结合诸多工程总承包项目案例实际，笔者认为工程总承包项目在建设管理和工程价款结算上还存在诸多问题亟待破解，特别是合法合规和投资控制两道坎，让很多业主对采用工程总承包模式非常慎重。
建设工程总承包是指设计、采购、施工一体化的工程承包模式,其特点是总承包商在项目期能够将设计、采购、施工等环节作为一个有机的整体进行全过程、全方位地考虑，避免三者相互脱节以减少不必要的设计变更，由此减少项目成本，缩短工期。国家引进工程总承包模式的初衷是发挥工程总承包专业化的管理优势、节约业主管理资源、有效实施集约化管理、合理控制工程造价。
建设工程总承包模式是九十年代我国化工领域率先引进的一种国际合同建设模式，之后在石油、电力、机械等专业方面技术要求非常高的专业工程领域进行推广，近年来住建部、水利部等部门都加大了总承包模式的推广力度，各省也制定了不同版本的实施建议，但与之相关的、可操作性的法规或政策始终未能出台。
通过诸多总承包项目案例能够准确的看出，与传统的工程承包模式相比，总承包模式实际存在很多尚未解决的明显问题，项目建设和实施效果往往事与愿违。
《建筑法》、《招标投标法》、《建设工程管理条例》、《工程量清单计价规范》等法律和法规对传统建设模式下的勘察、设计、施工、监理、招标代理等做出了具体规定，但对工程总承包项目缺乏可操作性，招标、评标、定标、监理、施工、变更、结算、验收等方面都存在很多问题，导致工程建设项目建设管理难度非常大。
住建部分别于2017年12月26日和2019年5月10日两次发布《房屋及市政设施建设工程总承包管理办法（征求意见稿）》，2018年12月12日，住建部发布《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包计价计量规范》（征求意见稿）也未能正式定稿，这都足以说明工程总承包项目实施和管理还存在很多难点。
目前由于总承包缺乏可操作性法律和法规，加上总承包市场准入及市场行为不规范、不健全，缺乏具体的规范指导，造成总承包单位水平参差不齐，市场混乱，真正具备设计和施工能力的总承包公司非常少。
现在实行的所谓总承包很多都是一个设计单位和一个实施工程单位组成的联合体承包，由于自身实力有限，往往是中标后通过再发包，将其中的设计或者施工任务转手给另外的单位做设计或施工，层层分包、转包导致工程设计和质量很难保证，安全问题频发。
2016年11月24日，江西丰城发电厂三期扩建工程发生冷却塔施工平台坍塌特别重大事故，造成73人死亡、2人受伤，直接经济损失10197.2万元。国务院调查组认定该工程总承包单位中南电力设计院有限公司对实施工程的方案审查不严，对分包实施工程单位缺乏有效管控，未发现和制止实施工程单位项目部违规拆模等行为。实施工程单位河北亿能烟塔工程有限公司施工现场管理混乱，未按要求制定拆模作业管理控制措施，对拆模工序管理失控。
由于总承包模式下的工程分包商、供货商等参与方众多，管理链条长、层级多，管理关系很复杂，工作接口和管理界面常常不清晰，经常因分包合同纠纷影响工程进度或停工，常常会出现总承包商和实施工程单位扩大隐蔽计量等方式虚报工程量、以次充好等现象。
加上违法分包、转包认定模糊，导致招投标和项目主管部门标后监管困难，监理和业主单位又缺乏总承包项目管理人才，项目建设和实施难以管控，达不到总承包的初衷和效果。
建设项目投资控制程序是立项估算控制概算、概算控制施工图预算、预算控制结算，立项估算一般会高出概算20%-30%，概算高出施工图预算10%左右。
国务院2019年4月14日颁布的从2019年7月1日开始实施的《政府投资条例》第23条规定：政府投资项目建设投资原则上不可以超过经核定的投资概算。因国家政策调整、价格持续上涨、地质条件出现重大变化等原因确需增加投资概算的，项目单位理应当提出调整方案及资产金额来源，依规定的程序报原初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定。
所以建设项目管理规定施工图预算、工程变更或竣工结算超出设计概算10%时应重新报批，申请调整概算投资。
住建部2018年12月12日发布《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包计价计量规范》（征求意见稿）第3.1.1条规定：建筑设计企业可以在建设项目可行性研究批准立项或方案设计批准后，或初步设计批准后采取了工程总承包方式发包。
住建部2019年5月10日再次发布的《总承包管理办法》（征求意见稿）第7条指出“政府投资项目原则上应在初步设计审批完成后进行总承包发包”，以此作为投资控制来进行招投标。
《建设工程工程量清单计价规范》GB 50500-2013第3.1条规定：使用国有资金投资的建设工程发承包，一定要采用工程量清单计价；非国有资金投资的建设工程，宜采用工程量清单计价。
住建部于2018年12月12日发布《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包计价计量规范》（征求意见稿）第5.1.1条规定：国有资金投资的建设工程总承包项目招标，招标人应编制最高投标限价。第4.1.1条规定：投标人应在项目清单上自主报价，形成价格清单。
但根据各地已经实施的很多总承包项目来看，由于缺乏统一规定，总承包项目发包阶段不一，很多上亿元的项目建筑设计企业仅凭立项批复的可研估算投资就进行招标发包，招标时没有编制初步设计文件和概算批复文件，因为没有设计图纸招标人也没办法提供详细的招标工程量清单，而是直接按立项估算投资实行总价发包，这必然会导致发包总价偏高。
再加上工程总承包项目招标、评标、定标缺乏规范的操作依据，由此就出现了很多缺乏报价明细和组价依据的总价中标或费率中标，这其实就是一种假的总承包。
有些项目即使是利用初步设计概算招标，但根据很多项目初步设计和概算实施情况去看，由于初步设计深度不够，造成概算编制不完整，缺项漏项严重，实际施工时变更非常大，由此对工程建设项目的投资控制带来非常大影，随之造成设计费、监理费、总承包管理费等费用增加，从而造成整个工程建设项目投资增加。
《建设工程工程量清单计价规范》GB 50500-2013第4.1.2条规定：招标工程量清单必须作为招标文件的组成部分，其准确性和完整性由招标人负责。
但根据已经发布的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包计价计量规范》（征求意见稿）相关条款：
4.1.4除另有规定和说明外，价格清单应视为已经包括完成该项目所列（或未列）的全部工程内容。
4.1.5项目清单和价格清单列出的数量，不视为要求承包人实施工程的实际或准确的工程量。
4.1.6价格清单中列出的工程量和价格应仅作为合同约定的变更和支付的参考，不能用于其他目的。
4.5.9招标人在初步设计后编制项目清单，对于土石方工程、地基处理等无法计算工程量的项目，可以只列项目、不列工程量，但投标人应在投标报价时列出工程量。
从上述总承包计价规定能够准确的看出，总承包招标时由于没详细的设计图纸，招标人没办法提供工程量清单，即使提供招标工程量清单也是非常不准确的工程量，总承包人依据不准确的工程量编制的中标报价又怎么能够作为合同总价结算的依据？
所以工程总承包项目按中标总价结算只是一个美好的梦想，除非该工程实际完成价款根本就达不到合同总价款，否则承包人要么会甩手不干搞成烂尾工程，要么就会找发包人变更和索赔，最终就出现了总承包项目大部分都按实结算的结局，按合同总价支付的梦想就此破灭。
99版FIDIC《设计采购施工交钥匙工程合同条件》序言就精确指出工程总承包EPC模式不适合的三种情况：
一是招投标阶段，承包商没时间或资料用来仔细研究和证实项目的需求，也就是对最终设计的基本要求不实很明确；
三是业主需要对承包商的施工图纸做严格审核并严密监督或控制承包商的工作进程。
由此来看，总承包模式适用的应该是业主对工程内容、合同价格和工期具有高度确定性的工程，例如常见的房屋建筑地上工程内容，对这类具体明确的常规项目才可以让承包商按照初设图纸全面负责施工图设计和施工，承担对应的工程总承包风险，并不是所有的工程建设项目都适合搞工程总承包。
对于政府投资的总承包项目，招标人通过招投标选定中标人后就形成了法定的合同关系和合同价款，双方通过法定程序形成的承包合同和承包价款其他单位或部门就无权予以调整。
最高人民法院《关于审理建设工程项目施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条第一款规定：当事人对建设工程的计价标准或者计价方法有约定的，按照约定结算工程款。
因此，工程总承包中标后，财政部门或造价咨询单位再搞所谓的施工图预算审核就失去了意义，因为招投标文件和合同已经对总承包价的计算标准和价款进行了法定约定，即使有不合理的设计的具体方案、计价条款、超标准主材价格也无法按相关规定予以调整。
总承包中标后财政部门对施工图预算审核只是对业主单位工程建设行为做出的一种行政监督，除非双方合同有明确约定，否则审核结论对承包人不一定起效，这就导致施工图预算审核过程中对不合理的设计的具体方案和相关设备、主材价格和标准等问题迟迟不能审核认定，中标后的施工图设计的具体方案和计价标准也就无法控制，常常会出现政府投资项目最终的方案不优、设计超标、以次充好、浪费资金等现象，政府推行工程总承包模式的初衷没办法真正实现，所以政府投资项目更应该慎重采取了工程总承包模式进行发包。
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