六步清晰解读《工程总承包管理办法》（上） 中心评论
作者：华体会竞猜
2019年5月，住建部和国家发展改革委联合发出《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（征求意见稿）（以下简称意见稿二），这是继2017年底住建部发布首次征求意见稿（以下简称意见稿一）之后的第二次征求意见。意见稿二系住建部与发改委联合发文，原因主要在于2019年5月5日国务院发布的《政府投资条例》提出“项目单位理应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，报投资主管部门或其他有关部门审批”，为此，意见稿二特赋予投资主管部门（发改委）相应的权力，即“住房和城乡建设主管部门实施指导和监督，投资主管部门履行相应监督管理职责。”
意见稿二分为五章，共38条内容。其中，第一章“总则”部分包含制定目的、依据、适合使用的范围、工程总承包内容、根本原则和监督管理部门等内容；第二章是关于“工程总承包项目的发包和承包”的规定，围绕工程总承包方式的适用项目、发包阶段和条件、发包方式、投标文件编制及期限、工程总承包单位条件、评标委员会组成、发承包的风险分担、合同价格形式等内容展开；第三章是关于“工程总承包项目实施”，主要涉及建筑设计企业的项目管理、工程总承包单位的组织机构、管理、项目经理条件、分包管理、质量/安全/工期责任及工程完成后的收尾工作等规定；第四章关于“监督管理”，属于工程总承包过程中的相关行政管理规定；第五章附则规定管理办法的生效时间。
本文将从建筑企业方面出发，对意见稿二涉及的工程总承包的范围、适用项目、发包阶段、承包人主体条件、分包管理等业内热点问题予以评述。
一、勘察阶段未纳入工程总承包范围，有利于发包人控制投资额度、承包人控制工程造价
《意见稿二》第三条本办法所称工程总承包，是指承包单位按照与建筑设计企业签订的合同，对工程建设项目设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。
意见稿二第3条规定“本办法所称工程总承包，是指承包单位按照与建筑设计企业签订的合同，对工程建设项目设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包”，该定义中并未纳入勘察阶段。从工程总承包发展过程及各类规范性文件来看，工程总承包模式中曾包含了勘察阶段。
工程总承包模式的特点之一在于总价确定，除特殊因素外合同额一般不得调整，采用该模式发包人、承包人能达到双赢效果。如工程总承包范围包含勘察阶段，勘察阶段的不确定性将对项目的可行性及工程总价产生较大影响；并且承包人将面临承担项目的不合理风险及不确定风险，违背合理分担风险原则。因此，勘察阶段不宜纳入工程总承包范围。
第六条 建筑设计企业应当根据工程项目的规模和复杂程度等合理选择建设项目组织实施方式。政府投资项目、国有资金占控股或者主导地位的项目应当优先采用工程总承包方式，采用建筑信息模型技术的项目应当积极采用工程总承包方式，装配式建筑原则上采用工程总承包方式。
第六条 建设单位理应当根据项目情况和自身管理能力等，合理选择建设项目组织实施方式。
装配式建筑原则上采取了工程总承包方式。鼓励政府投资项目采用工程总承包方式。
意见稿二第6条规定“装配式建筑原则上采用工程总承包方式。鼓励政府投资项目采用工程总承包方式”。装配式建筑特点为模式化建造、造价易明确，且对设计、生产和施工阶段之间的配合要求比较高，而政府投资项目前期准备工作较充足，因此这两类项目宜采取了工程总承包方式，同时意见稿二未保留意见稿一关于“建筑信息模型技术的项目应采取了工程总承包方式”的内容。
然而，装配式建筑根据资产金额来源不同分为企业投资项目和政府投资项目，对公司投资自主经营决策的项目，强制要求其采取了工程总承包方式，不免有剥夺企业自主选择权之嫌，不宜一刀切规定装配式建筑一律采取了工程总承包方式。建议：政府投资类项目应当优先采用工程总承包方式，而对公司投资类项目应倡导性的鼓励其采用该方式。
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